Osmanlı Devleti’nin Son Yüzyılında Taşra Yönetimine İlişkin Anayasal- Yasal Gelişmele

Osmanlı Devleti’nin Son Yüzyılında Taşra Yönetimine İlişkin Anayasal- Yasal Gelişmele

Osmanlı Devleti’nin Son Yüzyılında Taşra Yönetimine İlişkin Anayasal- Yasal Gelişmeler ve Cumhuriyete Yansımalar

Bekir Parlak
Giriş
Yasalar ve hukuken onların üzerinde yer alan anayasa, genel anlamda düzenlendikleri toplumun değer yargılarını yansıtırlar, dolayısıyla, anayasal ve yasal düzenlemelerin tarihî süreç içinde incelenmesi o toplumun geçirdiği değişimler ve evrim aşamaları hakkında yararlı ipuçları verir. Buradan hareketle Osmanlı’nın son dönemlerinde merkezî yönetimin taşra örgütlenmesinin anayasalarda ve yasalarda nasıl düzenlendiğinin incelenmesi, çok tartışılan ondokuzuncu yüzyıldaki yenilik hareketlerini ve bu çerçevede girişilen kamu yönetimindeki değişim ve yönelimleri daha iyi anlayıp kavramaya yardımcı olacaktır.
Taşra örgütlenmesi, ondokuzuncu yüzyılda yapı ve işleyiş yönünden tamamen değiştirilmiş, Fransız département sistemi, taşraya ugulanmaya başlanmıştır. 1860’lı yıllarda önce Anadolu toprakları dışında, Lübnan’da ve Balkanlarda yürürlüğe konulan, daha sonra da tüm Osmanlı topraklarına yaygınlaştırılan il sisteminin yaklaşık 140 yıllık bir geçmişi vardır. İlk yasal düzenlemeler Tanzimat’tan sonra, Islahat Fermanı’nın yürürlükte olduğu bir zaman diliminde ve yönetimde ıslahat hareketleri çerçevesinde gerçekleştirilmiştir.
Bu çalışmada 1861’den 1921’e kadar geçen 60 yıllık süreçte Osmanlı’nın taşra örgütlenmesi ve yönetimine ilişkin yaptığı anayasal ve yasal düzenlemeler, yasal metinler bazında sırasıyla incelenmekte ve Cumhuriyet’e nasıl bir taşra yönetim sistemi devredildiği açıklanmaya çalışılmaktadır.

1. Değişim Öncesi Osmanlı Taşra Yönetimine Genel Bir Bakış
Osmanlı Devletin’de merkezî yönetimin taşradaki uzantısı olarak esas itibariyle sancaklar ve sancaklardan oluşan eyaletler mülkî idareyi meydana getiriyordu. Tanzimat öncesi dönemde günümüzdeki anlamda anayasal düzenlemeler olmadığından bu yönetim birimlerinin ilk anayasal dayanaklarını Tanzimat dönemi anayasalarında ve fermanlarında aramak gerekir. Tanzimat’a gelinceye değin mülkî yönetime ait dikkati çeken yasal düzenlemeler rastlanmamakla birlikte, devletin gerek yapısında gerekse işleyişinde yenilenme gereksinimi kendini hissettirir duruma gelmiştir. Ancak bunun için II. Mahmut dönemini ve Tanzimatı beklemek gerekecekti.
Nihayet Büyük Reşit Paşa sadaretinde 3 Kasım 1839 tarihinde ilan edilen Gülhane Hatt-ı Hümayun’u Devlet yönetiminde önemli değişiklikleri gündeme getirmiştir. Tanzimat’tan önce Osmanlı Devleti’nin taşra yönetimi “eyalet sistemine” dayanırken, bu dönemle birlikte taşra örgütlenmesinde Fransa’dan örnek alınan “il sistemine” geçilmiştir.
Ondokuzuncu yüzyılda görülen anayasal hareket, Osmanlıların ilk olarak yönetsel sistemi yeniden düzenleme gereksinimini hissetmelerinden başlayarak Devlet’in siyasal-bürokratik kurumlarının gelişmesinde zirveye ulaşmasını betimlemekteydi. Tanzimat reformları ve yönetsel sistemin daha rasyonel ve daha düzenli bir yapıya oturtulmasına yönelik atılan adımlar, temsil ve yasama işlevlerine sahip kurumların gelişmesi yoluyla genel anlamda salt anayasal bir hükümete katkıda bulunmamış, bununla birlikte Devlet’in çeşitli memleketleri ve halkları bu dönemde üstü kapalı ya da açık olarak anayasalar elde etmişlerdir1. Osmanlı imparatorluğunun yönetsel sistemini ve özellikle mülkî yönetim yapısını, mîrî toprak rejiminin egemen ve işlevsel olduğu ve bu rejimin bozulup toprağa özel mülkîyetin geldiği dönemler olmak üzere iki ayrı evrede incelemek de olanaklıdır. “Kuruluş ve Yükseliş Dönemlerinde, Tanzimat sonrasıyla kıyaslandığında idarî sistem daha patrimonyal özellikler gösterir”2. Yüzyıllardır Osmanlı topraklarında egemenliğini sürdüren pratik bir taşra yönetimi tarzı sayılabilen tımar sistemi ve eyalet yapılanması bozulup özel ve küçük mülkîyetin yaygınlaşmasıyla birlikte, küçük üretici birimleri temeline dayanan “Bonapartçı” taşra yönetiminin ve il sisteminin Vilayetler Nizamnâmesi’ne örnek alınması, daha ağır ve denetleyici bir merkeziyetçiliğin devlet yönetimine yerleşmesini başlatıyordu. Eyalet sisteminden “vilayet sistemi”ne geçilirken Fransız il yönetimi doğrudan doğruya devlet yönetimine aktarılmış ve bu yeni anlayış o yüzyıl içinde (ondokuzuncu yüzyıl) taşra yönetimi ile ilgili birçok yasal düzenlemenin temel ekseni olmuştur.
İl sisteminde örnek alınan Fransa’da ülke yönetiminin coğrafik yapıları bir sürekliliğe oturmuş, bu yapının iskeleti ise Fransız İhtilalini yapan devrimcilerin çizmiş oldukları biçime dayanmıştır. Belediyeler ve departmanların (illerin) onsekizinci yüzyılın sonunda aldıkları biçim, Bonaparte tarafından çok az bir değişiklik yapılarak, ancak genel olarak mevcut yapısı korunmak suretiyle, taşranın yönetsel örgütlenmesi belli bir sistem çerçevesinde sağlamlaştırılmıştır3. Tanzimat’la gelen yenilik hareketleri içinde önemli bir konumu bulunan taşranın yeniden yapılandırılmasında, bu hareketi destekleyenlerin, Batı yönetim biçimini, bunun içinde de Fransa’yı referans almalarını sıradan bir tercih olarak görmemek gerekir.

2. 1864 Vilayet Nizamnâmesi
Bilindiği üzere 1864 Vilayet Nizamnâmesi Avrupa devletlerinin, İmparatorluk sınırları içindeki Hıristiyan tebaanın, kötü şartlar altında bulundukları iddialarını önlemek üzere yürürlüğe konulmuştur4. Ülke yönetimi için oldukça yeni olan bu mülkî düzenleme, önce Mithat Paşa’nın vali olarak tayin edildiği ve Niş, Silistre ve Vidin Vilayetlerinden oluşan Tuna Vilayeti’nde uygulanmış, kazanılan başarı, 1867’deki Nizamnâme ile uygulamanın genişletilmesine yol açmış, 1817’de kabul edilen Nizamnâme yoluyla bu sistem geliştirilmiştir. Bu tarihten sonra il oluşturulması uygulamaları yaygınlaştırılmıştır.
Esasında, Osmanlı Devleti’nin klasik eyalet örgütlenmesinin dışına çıkan ilk taşra örgütlenmesi 1861’de Lübnan’da gerçekleştirilmişti. O dönemde Avrupa devletlerinin baskıları ve azınlıkların başkaldırıları, Osmanlı bürokratlarını taşra yönetimini yeniden yapılandırmaya zorlamıştır. Bu konudaki ilk girişim ise, Cebel-i Lübnan verilen özerk statü oldu. Lübnan’da yaşanan karışıklıklar ve olaylar neticesinde, dış devletlerin de (İngiltere ve Fransa) müdahalesi ile, hükümet, bölgedeki egemenliğini korumak için Lübnan’a 1861 yılında özerk statü vermek durumunda kaldı. Bu doğrultuda hazırlanın “Cebel-i Lübnan Nizamnâmesi”ne göre, Cebel-i Lübnan, başkentten tayin edilecek Hıristiyan bir mutasarrıf tarafından yönetilecek ve bu mutasarrıfın başkanlığında Lübnan’daki etnik kesimlerin temsilcilerinden oluşan bir meclis görev yapacaktı. Cebel-i Lübnan’a verilen ayrıcalıklı statü, bazı endişeler dolayısıyla Bâbıalî’yi yeni arayışlara sevk etti. 1864 Vilayet Nizamnâmesi bu endişe ve arayışların bir neticesi olmuştur5.
Tanzimat hareketi güçlü bir merkezî yönetimi esas aldığından, bu amaca yönelik reformlara ağırlık verdi. Bu dönemde iltizam kaldırıldı, vergileri toplamakla Padişah tarafından atanan “muhassıl-vergi tahsildarı” adındaki memurlar görevlendirildi. II. Mahmut dönemini başlatan 1839 tarihli Gülhane Hatt-ı Hümayun’u ile birlikte valilerin yetkileri kısıtlanmış, özellikle malî işlere doğrudan müdahale etmeleri önlenmiştir. Mal, can, namus güvenliği ile birlikte vergi adaleti ve askerlik gibi konular fermanın özünü meydana getiriyordu.
Fermanın yürürlüğe girmesiyle başlayan yeni dönemde taşra yönetimini kapsayan nizamnâmeler birbiri ardınca uygulamaya geçirilmiş ve yeni bir takım kurumlar oluşturulmaya başlanmıştır. Yukarıda belirtildiği gibi 1860’lı yıllarda ilk vilayet uygulamaları başarıyla sürdürülürken bir yandanda meclisler kurulması, müslüman ve hıristiyan vatandaşların bu meclislere katılımı sağlanmaya çalışılmıştır. Özkaya’ya6 göre 1840’da kurulan meclisler, taşradaki işlerin yürütülmesinde ve taşranın düzeninde önemli bir role sahiptir. Memleket meclisleri, küçük meclis ve eyaletlerde ise büyük meclis adı altında görev yapan meclisler 1849’a kadar varlıklarını devam ettirmişlerdir. Muhassıl meclisleri bir çeşit yerel yönetim kurulu olup, bu meclise yörelerinin ileri gelenleri seçimle katılmaktaydı. Böylelikle, il yönetiminde Padişah (I. Abdülmecit), valilerin güçlerini hedef tutan ve halka danışma esasına dayanan farklı ve cesur bir deneye girişiyor ve illerde kurulan idare meclisleriyle gayri müslimlere kendi ruhanî önderleri aracılığıyla bu yönetim konseylerinde temsil edilme hakları veriyordu. Bakanlar Kurulu, 1 Mart 1840’dan itibaren vali ve diğer yöneticilere sabit maaşlar vermek, terfi etmek için çalışmalarını kanıtlayanları daha önemli görevlere getirmek, Bâbıalî’nin kullanacağı belirtilmiş olan vergilere valilerin el koymasını engellemek ve valilerin kendi çıkarları için, halkı suistimal etmelerine fırsat verebilen iltizam usulünü kaldırma kararlarını alıyordu7.
1876 Anayasası’na gelinceye kadar, Gülhane Hattı-ı Hümayun’unu izleyen yıllarda 1864 ve 1871 Vilayet Nizamnâmeleriyle Fransız örneğine uygun il birimleri kurulmakla yetinilmeyip, yerel ve bölgesel meclisler kurma yolunda da gidilmiştir. I. Meşrutiyet dönemine ait bu düzenlemeler bugün de ülke taşra yönetiminin temel birimleri olan illerin yönetsel ve hukuksal bir yapı olarak devlet yönetimi içine yerleşmesini sağlamış ve o dönemden bugünlere il sistemi çok büyük değişikliğe uğramamıştır.
Meşrutiyet dönemine geçmeden önce, il yönetiminin yasal çerçevesinin esasını ve ana ilkelerini ortaya koyan vilayet nizamnâmelerinde ön plana çıkan hükümlere eğilmek faydalı olacaktır.
Vilayet (il) ünvanının ilk kez kullanıldığı hukukî metin olan ve Mithat Paşa’nın tayin edildiği Niş Valiliği’ndeyken oradaki başarısı üzerine üç vilayetin (Niş, Silistre, Vidin) Tuna Vilayeti adı altında birleştirilmesiyle 1864’de Meslis-i Vala’dan çıkarılan Vilayet nizamnâmesi, taşra örgütlenmesini yeni baştan düzenlemiştir. “Eski eyaletlerin yerine sancak kaza ve nahiyelerden oluşan vilayetler kurulmuştu. Vilayetlerde valilerin, sancaklarda mutassarrıfların, kazalarda kaymakamların başkanlıklarında meclisler bulunacaktı”8. Esasen gerek II. Mahmut ve Abdülmecit’in, gerekse Mustafa Reşit Paşa’nın amaçları parlamenter bir sistem kurmak değil, merkezî otoriteyi sağlamlaştırarak, iyi işleyen modern bürokrasiye sahip bir devlet yönetimi kurmaktı9. 1864 Vilayet Nizamnâmesi, vilayetin mülkîye, maliye, güvenlik ve politika işlerinin, yönetim ve hukuka ait işlerinin ve hükümlerin yürütülmesinin Padişah tarafından atanan bir valiye verildiğini, vilayetin valisinin bütün devlet emirlerinin uygulanmasına memur olduğu gibi, belirlenen görev sınırları dahilinde vilayetin iç işlerini yürütmekle görevli ve yetkili olduğunu belirtir. Vilayette Defterdar, Mektupçu, Umuru Hariciye Memuru, Umuru Nafia Memuru, Umuru Ziraiye ve Ticariye Memuru bulunacağından bahseden Nizamnâme, valinin maiyetinde ve reisliği altında bir idarî meclis bulunacağını, bu meclisin, Şer’i Hükümler Müfettişi ile Defterdar, Mektupçu, Hariciye Müdürü ve ikisi müslim ve ikisi gayri müslim halktan seçilen kimselerden oluşacağını açıklar10. Bâbıalî’nin, Avrupa devletlerinin ıslahat istekleri ve bu yöndeki baskıları sonucunda girişilen taahhüd ve uygulamalarından biri olma özelliğini taşıyan, vilayet yönetiminin düzenlenmesinin ilk belgesi olan ve Tuna vilayetinde uygulanmaya başlanan 1864 Vilayet Nizamnâmesi, Osmanlı yönetim sistemi ve Osmanlı toplumu için oldukça farklı ve yeni bir yönetsel örgütlenme tarzıydı. Geçirdiği tecrübe devresi esnasında görülen noksanları giderilip yenilendikten sonra, Nizamnâme’nin hükümleri diğer vilayetlere yaygınlaştırılmıştır.
Osmanlı Devleti’nin, kurumsal kuralların ve tımar sisteminin yıkılmasıyla eyaletlerin yönetiminin yeniden organize edilmesi sorunuyla karşı karışıya kalması,11 vilayet uygulamasına geçilmesinde temel etkenlerinden biri olmuş, ayrıca 1839 ve 1856 Fermanlarıyla ortaya konulan yenilenme hareketlerinin de önemli unsurlarından birini oluşturmuştur.
Böylelikle III. Selim ve II. Mahmut’un sistemi yeniden düzenleme istek ve gayretleri temel yapıya dokunmadığı için somut sonuçlar getirmese de, Gülhane Hattı’nın ilaniyle başlayan Tanzimat döneminde, ülke yönetimi problemi daha temelli olarak ele alınmış ve il sistemine geçilmiştir

3. 1871 İdare-i Umumiye-i Vilayat Nizamnâmesi
İlk kurulması yönündeki faaliyetler 1864 Nizamnâmesi’nden sonra hızlanmaya başlamış ve 1871 Nizamnâmesi ile bu uygulama ülke sathında kurumlaşma yoluna girmiştir.
Model olarak Fransız “département” sisteminin benimsendiği ve ondan bile merkeziyetçi bir eğilimin göze çarptığı 1864 düzenlemesinin ve merkeziyetçi yönetime yönelik reformcu uygulamaların tepkisiz kalmadığını belirtmek gerekir. Uzun bir süre devam eden tepkiler, bazı bölgelerde tutucu nitelikteki ayaklanmalara kadar varmıştır. Anadolu’nun bazı yerlerinde de yeni yönetsel yapıya karşı yerel eşraf türlü tepkiler göstermiştir13. Zaten Tanzimat reformları bir bütün olarak sadece Türkiye gerçeğini içine almıyor, bununla birlikte, Balkanlar örneğinde olduğu gibi Anadolu dışındaki topraklarda da etki ve yankıları oluyordu14.
İl reformunu gerçekleştiren 1864 Vilayet Nizamnâmesi’nden sonra 1871 yılında yürürlüğe giren Vilayat Nizamnâmesi ülke yönetiminde bir takım değişiklikleri ortaya çıkarmıştır. Bunlardan en önemlisi, “Nahiye” adı altında yeni birimlerin kurularak, merkezî yönetimin taşra örgütlenmesinin vilayet, sancak, kaza, nahiye ve köy biçiminde kademelenmesi olmuştur.
Bu Nizamnâme özellikle “İdare Meclisi”nden, “Belediye”den, “Nahiye”den ve taşra yönetimin kademelenmesinden bahsetmektedir. Vali, yine il sisteminin genel yöneticisidir. Valinin görevi, mülkî, malî, eğitim, sağlık ve güvenlik ile ceza ve hukuk işlerinin yürütülmesi esas olmak üzere çeşitli aslî kısımlara ayrılmıştır. Bundan sonra devletlerin yeni bir girişimi üzerine, hükümleri ülkenin her yanında geçerli olmak üzere (Ferman-ı Adalet) adı altında bir ferman yayınlanarak özel görevliler aracılığıyla vilayetlere gönderilmiş ve büyük devletlere de bu durum bildirilmiştir. Uygulamayı gözetlemek amacıyla bir de Meclis (Meclis-i İcraât) meydana getirilmiştir15. Bu arada, 1867 ve 1871 arasında Osmanlı yurttaşlarına ait kanunlar bildiri kısmen gerçekleştirilirken, 1871’e kadar bir kısım kanunlar (Örneğin, 1856’da Ticari Usule Dair Kanun) çıkarılmış ve Tanzimat reformları, pek çok alanda etkisi görülen yeniden düzenlemeleri gündeme getirmiştir16.
Osmanlı’da merkezciliğin geniş çapta uygulanması anlamına gelen “yetki genişliği” 1852’de çıkarılan bir fermanla, tüm asker ve sivil memurların valiye bağlanması ve bu memurların eylem, atanma ve azillerinden valinin sorumlu tutulması öngörüsüyle yönetim sisteminde yerini almış, yetki genişliği eğilimin mantıkî uzantısı olarak merkezci yönetimin kuruluşunu tamamlayan 1864 ve 1871 Nizamnâmeleri bu durumu pekiştirmek suretiyle sonraki il yönetimi mevzuatına alt yapı oluşturmuştur17.
1871 Nizamnâmesi bazı gelişmelerin başlangıcı olma niteliğini de taşır. Anadolu’da şehirlerde ve kasabalarda belediye kurulması bu tarihten sonra gelişmiş, İstanbul dışındaki yerleşim merkezlerinde Batı’daki anlamda belediye örgütü kurulmasının yasal temelini 1871’deki bu düzenleme oluşturmuştur. Bu Nizamnâme’de Osmanlı yönetiminde klasik dönemden beri yönetimin en alt ve temel unsuru olan mahalle ve köy birimleri merkeziyetçi bir yaklaşımla yeniden düzenlenmiştir. İlgili hükme göre muhtarın memuriyetini kaymakam onaylamak durumundadır18. 1871 Nizamnâmesi, 1864 yılında yapılan düzenlemedeki aynı ilkeleri korumakla beraber, “Genel Meclisler”in görüştükleri işleri genişletmekte ve çoğaltmaktadır.
1871 yılı başında çıkarılan İdare-i Umumiye-i Vilayât Nizamnâmesi ve 1876 Anayasası’nın üzerinden çok geçmeden 1878’deki ilk parlamentonun kabul ettiği “Dersaâdet ve Vilayat Belediye Kanunu”, kamu yönetiminde laikleşme sürecini hızlandırıcı etkiler yaptılar. Nizamnâmelere ve Belediye Kanununa göre Vilayet, Liva, Kaza İdare Meclisinde ve şehirlerdeki Belediye Meclislerinde memurlardan başka ahalinin temsili esas kabul ediliyor ve gayri müslim müfusun temsilinde eşitlik sistemi amaçlanıyordu. Sözü edilen idare karar organlarından başka “Vilayet Temyiz Divanı”, “Memleket Sandığı”, “Ziraat Komisyonu” gibi ihtisas organlarında yarı yarıya temsil ilkesinin yasal güvence altına alındığı dikkati çekmektedir

4. 1876 Birinci Meşrutiyet Anayasası
Birinci Meşturiyet Anayasası olarak bilinen 1876 Anayasası’nda (Kanûn-i Esasî’de) il yönetimi ile ilgili konuların yer aldığı görülür. İlk Osmanlı Anayasası olan bu önemli hukukî metin il yönetiminde yetki genişliği esasını getiririyordu. “1876 Kanûn-i Esasî döneminde, yetki genişliği (tevsi-i mezuniyet) ve görevlerin ayrımı (tefrik-i vezâif) anayasa kuralı iken, uygulamada mutlak bir merkeziyetçilik hüküm sürmüştür.”20 Anayasaya yetki genişliği ve görevlerin ayırımı biçiminde giren bu yönetim esası, valilerin yetkilerini genişletiyor, görev ayırımı kavramıyla da aslında “adem-i merkeziyet” ilkesi anlatılmak isteniyordu.
İlk Anayasa vilayetlerin yönetimine ilişkin meclislerle ilgili hükümlerde getirmekteydi. Buna göre “İdare Meclisleri” ile “Vilayetler Genel Meclisleri”nin oluşturulacağı, bu meclislerin üyelerinin seçimi gibi konuların çıkarılacak özel bir yasayla düzenleneceği belirtiliyordu. Bilindiği gibi idare meclisleri, vilayet, sancak ve kaza merkezlerinde kurulan, yönetim konseyi tarzında çalışan kurumlardı. Bugünün il özel idarelerinin kaynağı olan vilayet genel meclisleri ise bayındırlıktan sanayiye, ticaretten tarıma, eğitimden vergi konularına kadar önemli görev ve yetkileri olan bir yerel meclis niteliği taşıyordu.
Bu Anayasa kuvvetler ayırımı ve adem-i merkeziyet temeli üzerine yeni bir taşra yönetimi ve yerel yönetim anlayışı getirmesi bakımından yönetim tarihinin temel belgelerinden biri olmuştur21. 1876 Anayasası döneminde il yönetimiyle ilgili Meclis-i Mebusan’da yeni bir yasa çıkarılması gündeme geldi. Bunun üzerine Danıştay’ın hazırladğı “Vilayetler Kanunu” tasarısı, Meclis-i Mebusan’da kabul edildi. Aynı meclisin onayından da geçen bu tasarı II. Abdülhamit’in vetosuyla karşılaştı. Meclise geri gönderilen yasa tasarısını, Osmanlı-Rus savaşı ve diğer gelişmeler sebebiyle kapatılan Meclis-i Mebusan tekrar görüşemedi. II. Meşrutiyete kadar yasal çerçevede yetki genişliği gibi bazı kavramlar adı altında adem-i merkeziyetçi taşra yönetimi gündeme getirilmişse de uygulamada merkeziyetçi bir il yönetimi ve merkez-taşra ilişkisi varlığını korumuştur.
Esasında teori-pratik çatışma olarak adlandırılabilecek bu çelişkili durum 1908 yılında ilan edilen II. Meşrutiyet dönemi boyunca da il yönetiminde fiilen yaşanmış, adem-i merkeziyete (yerinden yönetim) daha yakın düzenlemeler getirilmişse de, uygulamada vilayetlerdeki seçilmiş meclislerin, merkeziyetçi yapıdan uzaklaşmadıkları görülmüştür.
Tanzimatın halkın girişim kabiliyetini ve insiyatifini de yok ederek onun yerine bürokrasiyi ikame etmiş olması ve herşeyin büroksiye, devlete, başkente havale edilmesi süreci ve anlayışı22. Meşrutiyet dönemlerini başlatan 1876’dan sonra da devam etmiştir.

5. 1913 İdare-i Umumiye-i Vilayat Kanun-u Muvakkatı
1876 I. Meşrutiyet Anayasası ile anayasal hüviyete kavuşan İl Özel İdaresi, 1913 tarihli yasa ile oldukça gelişmiş ve çoğuna göre yetkili ve girişimci bir yapıya kavuşturulmuştu. İlin “Genel” ve “Özel” yönetimine dair esasları düzenleyen 13 Mart 1913 tarihini taşıyan “İdare-i Umumiye-i Vilayât Kanunû Muvakkatı” kaynağını Fransa’da 1790 yıllarında ve Napolyon’un konsüllüğü zamanında kabul edilip 1838 ve özellikle de 10 Ağustos 1871 tarihinde geliştirilen kanunların hükümlerinden almıştır23.
Birinci kısmını “il genel yönetimi” konusunda ayıran 1913 tarihli Geçici Kanun, yetki genişliği ilkesini benimsiyordu.Yerel düzeyde yönetime katılma hususunda oldukça ileri düzeyde bir anlayışın sergilendiği bu Özel İdare Kanunu, yerel hizmetlerin yürütülmesini il halkının seçimiyle oluşan il yerel meclisine vermiştir. Böylelikle günümüzde dahi merkezî yönetimin yürütmekte olduğu yerel tüm hizmetler il genel meclisleri sorumluluğunda il özel idarelerine devredilmiştir.
Osmanlı Devleti’nin Meşrutiyet döneminde yazılmış olan ve yasa halini alamamış bu “Kanun-u Muvakkat”ın,24 il özel idaresinin tüzel kişiliğini, kendisine has görev ve yetkileri ile mal varlığını belirlemiş olmakla beraber, bu kurumu istenen özerkliğe kavuşturduğu yine de söylenemez. Fakat, daha önce de değinildiği gibi bu girişimle, yeni yetkilerle donatılmış bir İl Mahalli İdaresi kurulması hedeflenmişti.
1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayât Kanun-u Muvakkatı, “İlin Genel Yönetimi” ve “İlin Özel Yönetimi” olmak üzere iki bölümden oluşmuştur. Birinci bölümde İl Genel Yönetimi’ne ilişkin belirtilen hususlar, 1864 yılında oluşturulan vilayet yönetiminin genel esaslarını korumaktaydı.Valileri güçlendiren ve ona yardımcı olmak amacıyla emrine verilen başta vali yardımcıları ve il şube müdürlerinin görev ve yetkilerini belirleyen geçici yasa, il genel meclisini korurken, il yönetiminde, vali ya da yardımcısının başkanlığında, naib, mektupçu, maarif müdürü, nafia müdürü, ziraat müdürü ve müftü ile seçimle gelen üyelerden kurulu “Vilayet İdare Meclisi”ne yer vermiştir. Bu hukukî metnin getirdiği en önemli yenilik, ilin özel yönetiminde ortaya çıkmıştır. İlin Özel Yönetimi, vilayet ölçeğinde bir yerel yönetim kurumunu ifade ediyordu ve ilin yerel hizmetleri bu birimin yetki ve sorumluluğuna veriliyordu.
Bugün yürürlükte olan İl Özel İdaresi Yasası, yukarıda temel özellikleri anlatılan 1913 tarihli bu geçici yasaya dayanmakta ve onun esas iskeletini korumaktadır. 1987 yılında yürürlüğe giren 3360 sayılı İl Özel İdaresi yasası, 1913 tarihli geçici yasada değişiklik yapılarak oluşturulmuştur.
Cumhuriyet dönemine gelinceye dek il genel yönetimi konusunda gerçekleştirilen yasal düzenlemeler ile ilk Anayasamızdaki (1876) konuyla ilgili hususlar böylece incelendikten sonra, 1921 Anayasası’ndan başlamak üzere Cumhuriyet döneminde il genel yönetiminin anayasal ve yasal çerçevesi çizilmeye çalışılacaktır.

6. 1921 Anayasası
İlk Anayasamız olan ve meşrutiyetin eseri olarak kabul edilen 1876 Anayasası, Amerikan ve Fransız İnsan Hakları Beyannameleri’nin Batı’da açtığı modern anayasa hukuku gelişimine, çok geçmeden Osmanlı Devleti’nin de katılışının ilk vesikasıdır25. Bu ilk Anayasa’dan sonra Ankara’da kurulan T.B.M.M.’nin ürünü olan ikinci bir Anayasa 1921 yılında kabul edilmiştir. Yoğun bir görüşme sürecinden sonra 20 Ocak 1921’de Meclisin kabulünü alan Anayasa, hem önceki Kanûn-i Esasî’ye, hem de yabancı ülke anayasalarına oranla oldukça kısa ve özlüydü. Bu temel hukukî, metin 23 madde ve bir tek maddeyi içeren iki kısma ayrılmıştır. “Mevâd-i Esasiye” denilen ilk kısımda temel hükümler belirtilmiştir. “İdare” başlığını taşıyan ikinci kısım ise yönetim kademeleri, il meclisleri, genel müttefiklik bölgeleri gibi ülke taşra yönetimine ilişkin konulara ayrılmıştır.
1921 Anayasası, Giritli’nin de26 belirttiği gibi il ve nahiyelerin tüzel kişiliği benimsenmiş üyeleri doğrudan doğruya halk tarafından seçilen il meclislerine geniş çapta yönetsel özerklik vermiş, bundan da öte nahiye meclislerine yargısal yetkiler devretmiştir. Ayrıca, iller toplumsal ve ekonomik ilişkileri itibariyle birleştirilerek “Genel Müttefiklik Mıntıkaları” kurulmuştur. Yeni olan bu uygulamaya belli bir dönem sonra son verilmiştir. Yine bu anayasa ile sancak kademesi kaldırılmıştır. Nahiyeyi özerk bir kişiliğe kavuşturan ve mülkî yönetimin bir parçası olmaktan çıkarmak isteyen hüküm ise yürürlüğe girememişti27.
1921 Anayasası’nda “adem-i merkeziyet” geniş kapsamlı bir biçimde ele alınmış, yerel yönetimlerin muhtariyeti ve yerel görevlerin aslîliği kabul edilmiştir. Ancak Anayasa’da üzerinde durulan adem-i merkeziyet ilkesi uygulamaya konamamıştır28. Aslında Türk Kamu Yönetimin yasal gelişimi açısından oldukça ilginç özellikler taşıyan bu Anayasa, hem yönetsel yapı hakkında öngördüğü, hem de bununla ilgili mecliste dile getirilen görüşler yönüyle Yazıcıoğlu’nun ifadesiyle29 ibret verici nitelikler taşımaktadır. Aynı yazar (1995 141), 1921 Anayasası’nın “Türk anayasa tarihinin, yerel yönetimlere ve yerinden yönetim ilkesine en fazla ağırlık vermiş olan anayasası” olduğunu belirtirken, söz konusu Anayasa’nın öngördüğü ölçüde bir yerinden yönetimin bugün bile Türkiye’de gerçekleşmediğini öne sürmektedir.

Sonuç
Osmanlı Devleti taşra topraklarını 1860’lı yıllara kadar “eyalet” sistemiyle yönetmiştir. Abbasî ve Selçuklu tecrübelerine dayanan “tımar” uygulaması ve toprak rejimi, eyalet örgütlenmesinin ve taşra idaresinin temel ekseni olmuştur. Beylerbeylik’lere bağlı sancakların esas yapı taşlarını oluşturduğu bu sistem, ondokuzuncu yüzyılın ikinci yarısında “vilayet” sistemiyle değiştirilmiştir. Toprak rejiminin, tımar sisteminin ve genel olarak taşra idaresinin bozulması, yeni arayışları gündeme getirmiş, Tanzimat ve Islahat hareketleri sonucu hemen tüm kesimlerde uygulanan Batı tarzı yenileşme, Fransa’dan örnek alınan taşra örgütlenmesinin (il sistemi) benimsenmesiyle taşra idaresinin yapı ve işleyişine de uygulanmıştır.
Öte yandan Osmanlı Devleti’nin merkez-kenar ilişkileri ve taşra idaresindeki değişim, Avrupa devletlerinin, Devlet sınırları içindeki hıristiyan tebaanın olumsuz şartlar altında bulundukları propagandası ve bu kesimleri yönlendirmesiyle de yakından ilişkilidir. Sözü edilen olguyu, 1861 Cebel-i Lübnan Nizamnâmesi ile 1864 Vilayet Nizamnâmesi’nin doğuşunda ve uygulanmasında görmek mümkündür. 1871 İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnâmesi ile bu yeni sistem ülke sathında kurumlaşma yoluna girmiştir. 1876’da yürürlüğe giren ilk Osmanlı Anayasası’yla Devlet, monarşik bir yönetim tarzına kaymış, il sistemine ilişkin getirilen yetki genişliği ilkesine rağmen, merkeziyetçilik taşraya yaklaşımın temel mantalitesi olmuştur. İl reformunu gerçekleştiren 1864 Nizamnâmesinden sonra yürürlüğe giren diğer anayasal ve yasal düzenlemeler Osmanlı’nın taşra idaresinde köklü değişiklikleri ortaya çıkarmış ve sistem pekiştirilmiştir.
Devletin taşra örgütlenmesi ve işleyişindeki bu dönüşüm, Osmanlı’nın son yüzyılındaki yıkımı önleme çabalarının ve devleti daha etkin ve güçlü bir yapıya kavuşturma anlayışının bir eseridir. Yönetimin diğer alanlarındaki yenileşme sonucu oluşturulan kurumlarla birlikte taşradaki yeni örgüt düzeni Osmanlı’nın yıkılışını durduramamış, ama genç Cumhuriyete gelenekleri ve kurumlarıyla beraber miras kalmıştır.